ICS 03.160
CCS A 00 14
山
西 省 地 方 标 准
DB 14/T 3101—2024
市场监督管理
行政规范性文件制定管理工作规范
2024 - 09 - 14 发布
2024 - 12 - 14 实施
山西省市场监督管理局 发 布
DB 14/T 3101—2024
目
次
前言 ................................................................................. II
1 范围 ............................................................................... 3
2 规范性引用文件 ..................................................................... 3
3 术语和定义 ......................................................................... 3
4 行政规范性文件总体要求 ............................................................. 3
5 行政规范性文件制定 ................................................................. 4
6 行政规范性文件管理 ................................................................. 8
附录 A（资料性）不纳入行政规范性文件及其他文件认定细则 ................................ 10
附录 B（规范性）行政规范性文件制定流程 ................................................ 11
附录 C（资料性）征求意见汇总表 ........................................................ 12
I
DB 14/T 3101—2024
前
言
本文件按照GB/T 1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定
起草。
本文件由山西省市场监督管理局提出、组织实施和监督检查。
山西省市场监督管理局对标准的组织实施情况进行监督检查。
本文件由山西省市场监管法治监督标准化技术委员会（SXS/TC57）归口。
本文件起草单位：晋城市市场监督管理局、山西省市场监督管理局。
本文件主要起草人：李志强、王敬、李悦、史李强、李保叶、徐芷颖、邱志强、杜洋。
II
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市场监督管理 行政规范性文件制定管理工作规范
1 范围
本文件规定了行政规范性文件制定管理工作的术语和定义、行政规范性文件总体要求、行政规范性
文件制定、行政规范性文件管理要求。
本文件适用于山西省市场监管领域行政规范性文件制定管理工作。
2 规范性引用文件
下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，
仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本
文件。
GB/T 9704 党政机关公文格式
山西省行政规范性文件制定与监督管理办法（山西省人民政府令第274号）
3 术语和定义
下列术语和定义适用于本文件。
行政规范性文件
行政规范性文件是指除政府规章外，各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、县级以上人
民政府派出机关、实行垂直管理的部门和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织，依照
法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束
力，在一定期限内反复适用的公文。
4 行政规范性文件总体要求
认定要求
4.1.1 认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备外部适用性、普遍适
用性、反复适用性等特征：
a) 外部适用性。行政规范性文件的内容为制定机关对外履行行政管理职责事项，涉及公民、法人
或其他组织权利义务；
b) 普遍适用性。行政规范性文件对符合适用条件的不特定的公民、法人或其他组织都具有普遍约
束力；
c) 反复适用性。行政规范性文件在其有效期内可以反复适用。
4.1.2 认定不纳入行政规范性文件及其他文件认定细则详见附录 A。
制定要求
4.2.1 职权法定原则
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法定职责必须为、法无授权不可为。制定行政规范性文件应当有上位法依据或者法律、法规、规章
的授权，在法定职责范围内，按照法定程序作出规定，不应自行创设制定机关的行政职权。
4.2.2 权责一致原则
行政规范性文件内容不应与上位法相抵触，不应设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不应
违法限制或者剥夺行政相对人的合法权益，不应违法增加行政相对人的义务，不应减少法定职责。
4.2.3 民主公开原则
行政规范性文件制定与推动科学决策、依法行政有机结合起来，建立健全充分反映民意、集中民智
的决策机制，促进社会公平正义。
管理要求
4.3.1 实施后评估工作要求
行政规范性文件实施后，文件起草机构应当根据其制定目的和经济社会发展实际，依照一定的程序、
标准和方法，对其制度规范、实施效果和存在的问题等进行调查、分析、评价，对行政规范性文件是否
需要继续执行、修改、废止进行全面论证并提出评估意见。
4.3.2 动态清理工作要求
行政规范性文件实行动态清理应坚持“谁制定谁清理”、“谁实施谁清理”的原则，由文件起草机
构根据国家、省、市部署或经济社会发展的需要，按照法定权限和程序进行动态清理工作，对现行的行
政规范性文件进行全面或专项审查，确认其是否继续有效、修改、废止或宣布失效。
5 行政规范性文件制定
制定主体
5.1.1 行政规范性文件的制定主体包括：
—— 各级人民政府；
—— 县级以上人民政府工作部门；
—— 县级以上人民政府的派出机关；
—— 法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织。
5.1.2 除法律、法规、规章另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不应以自己
的名义制定行政规范性文件。
制定程序
5.2.1 行政规范性文件的制定包括立项计划、调研起草、征求意见、协调分歧、评估论证、公平竞争
审查、合法性审核、集体讨论决定、签署公布、备案等程序，参见附录 B。
5.2.2 因发生重大灾害事件、保障公共安全和公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，
需要立即制定行政规范性文件的，经起草部门主要负责人批准，可以简化制定程序。
立项计划
5.3.1 制定行政规范性文件应充分考虑优化营商环境因素，坚持以贯彻落实好现行法律、法规、规章
和上级文件为基础，充分发挥市场主体民事自治和行业自律作用，严格控制行政规范性文件数量。
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5.3.2 行政规范性文件立项计划应当写入起草机构年度工作要点，于每年 1 月 31 日向办公机构备案。
因紧急情况未列入年度要点，应详细说明原因，并经部门负责人批准。
调研起草
5.4.1 拟制定的行政规范性文件，内容单一的，由负责该业务工作的机构负责起草（以下简称起草机
构）。涉及多项业务工作的，根据职责主次关系、工作任务轻重，由主办机构会同协办机构共同起草。
5.4.2 起草机构应当结合工作实际开展调查研究，对制定行政规范性文件的必要性、可行性和合理性
进行全面论证，并对行政规范性文件涉及的管理领域现状，所要解决的问题，拟设定的主要政策、措施
或者制度的合法性、合理性及其预期效果和可能产生的影响等内容进行调研。
5.4.3 调研后发现有下列情形之一的，不应制定行政规范性文件：
—— 起草的行政规范性文件拟解决的主要问题，法律、法规、规章或者国家有关政策将要作重大
调整或者规范的；
—— 有关部门对行政规范性文件确立的主要制度和采取的措施存在重大分歧，未协商或者协商未
达成一致意见的；
—— 社会公众意见较大，行政规范性文件制定后难以实施的；
—— 起草的行政规范性文件照搬照抄有关法律、法规、规章和上级行政规范性文件内容较多，没
有新的实质内容的；
—— 法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的；
—— 相关内容现行文件已有规定且仍然有效的。
5.4.4 行政规范性文件起草形式要求
5.4.4.1 行政规范性文件的名称，一般称“规定”“办法”“细则”“意见”等，如为实施法规、规
章和上级行政机关制定的行政规范性文件，可冠以“实施”一词。
5.4.4.2 市场监督管理部门制定的行政规范性文件，标题中不应冠以本行政区域名称。
5.4.4.3 行政规范性文件可以用条文形式或者段落形式表述。行政规范性文件的名称为“规定”、“办
法”、“细则”的，一般用条文形式表述，依次用章、条、款、项、目的形式表述。
5.4.4.4 行政规范性文件格式应当符合 GB/T 9704 党政机关公文格式国家标准格式，文字表述应当准
确、简明、严谨、规范。
5.4.5 行政规范性文件起草内容要求
5.4.5.1 起草行政规范性文件应当遵守下列规定：
—— 不应违反法律、法规、规章和国家政策规定；
—— 不应设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，不应增加办理行政
许可事项的程序或者条件，不应规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
—— 没有法律、法规、规章依据，不应规定减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务
的内容；
—— 不应规定侵犯公民人身权、财产权、劳动权、休息权等基本权利的内容；
—— 没有法律、法规、规章依据，不应规定增加本单位权力或者减少本单位法定职责的内容；
—— 不应制定含有排除或者限制公平性竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经
营活动，违法设置市场准入和退出条件等；
—— 不应对党委、人大、政协、监察委员会、人民法院、人民检察院职权范围的事项作出规定。
5.4.5.2 起草机构应当在法定职权范围内清理与其内容相关的现行行政规范性文件。
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5.4.5.3 新文件取代旧文件的，应当在行政规范性文件内容中规定废止性条款，并在新文件结尾写明
相应废止文件的名称及文号，废止日期应当与新文件的生效日期相衔接。新行政规范性文件部分替代旧
行政规范性文件的，应当在新行政规范性文件中明确废止旧行政规范性文件中被替代的内容。
5.4.6 行政规范性文件应注明有效期。有效期一般不超过五年，“暂行”、“试行”的行政规范性文
件，有效期一般不超过两年。
5.4.7 行政规范性文件应注明施行日期。行政规范性文件应注明“本规定（办法/细则/通知……）自
××××年××月××日起施行。”行政规范性文件施行日期与公布日期的间隔不应少于 30 日。公布
后不立即施行可能影响行政规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
5.4.8 在起草行政规范性文件的同时，应当撰写起草说明，内容包括起草文件的主要依据、必要性和
可行性合理性评估论证、要解决的问题、征求意见情况、听证记录、听取公众意见及意见采纳情况、听
取有代表的企业和行业协会商会以及律师协会意见的书面记录、对以前规范同类事项行政规范性文件
的处理意见。
征求意见
5.5.1 征求有关内设机构、直属单位、下级部门意见
行政规范性文件草案内容涉及其他内设机构、直属单位、下级部门职责或者与其职责相关的，应当
充分征求其意见。
5.5.2 征求有关部门意见
行政规范性文件草案内容涉及其他部门的职责或者与其他部门职责相关的，应当充分征求有关部
门的意见。
5.5.3 征求企业和行业协会意见
5.5.3.1 行政规范性文件草案内容涉及企业和行业协会商会的，应当征求其意见。
5.5.3.2 在制定有关行政规范性文件过程中，要科学评估拟设立制度对各类企业、行业可能产生的影
响及其程度、范围，对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协
会商会以及律师协会的意见。
5.5.3.3 有关行政规范性文件对不同企业、行业影响存在较大差别的，要注重听取各类有代表性的企
业和行业协会商会的意见，特别是民营企业、劳动密集型企业、中小企业等市场主体的意见，综合考虑
不同规模企业、行业的发展诉求、承受能力等因素。
5.5.3.4 涉及特定行业、产业的，要有针对性地听取相关行业协会商会的意见。
5.5.3.5 涉及特定地域的，要充分考虑当地经济社会发展水平和产业布局特色，充分听取地方行业协
会商会的意见。
5.5.4 向社会征求意见
5.5.4.1 除依法需要保密的，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响
的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。
5.5.4.2 可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草
案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。
5.5.4.3 对涉及重大利益调整的，应召开行政规范性文件制定听证会，对有关重大问题进行论证和风
险评估。
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5.5.4.4 邀请参加听证会的人员应当具有公平、全面或典型的代表性，可以包括行政相对人代表、重
大利益相关方代表、相关领域权威专家、基层执法人员代表等。
协调分歧
5.6.1 起草机构对征集的意见应当认真研究，并决定是否采纳。未采纳有关机构意见的，应当通过召
开协调会或其他有效途径充分协调，达成一致意见。个别意见未达成一致的，应当说明理由。
5.6.2 起草机构应当汇总整理征集的意见形成征求意见汇总表，见附录 C。
评估论证
5.7.1 起草机构应对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该行政规范性文件是否
符合法律、法规、规章和国家政策、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。
5.7.2 对专业性、技术性较强的行政规范性文件，应组织相关领域专家进行论证。评估论证结论应在
文件起草说明中写明，作为制定行政规范性文件的重要依据。
公平竞争审查
5.8.1 行政规范性文件有关内容涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行
为规范、资质标准等市场主体经济活动时，公平竞争审查机构负责进行公平竞争审查，评估对市场竞争
的影响，防止排除、限制市场竞争。
5.8.2 经审查符合公平竞争要求的，出具公平竞争审查意见；经审查违反公平竞争要求的，提出具体
修改意见。
合法性审核
5.9.1 合法性审核机构负责对行政规范性文件的制定主体是否合法、是否超越制定机关法定职权、是
否违反行政规范性文件制定程序、内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定、是否违法设
立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否规定出具循环证明、重复证明、
无谓证明的内容、是否存在没有法律、法规、规章依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加
其义务的情形、形式是否合法等进行审查，出具行政规范性文件合法性审核意见。
5.9.2 合法性审核机构审核通过的，以书面形式提出同意的合法性审核意见；未审核通过的，以书面
形式提出修改意见或者其他意见。
5.9.3 起草机构收到合法性审核意见后，应根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者
补充；特殊情况下，起草机构未完全采纳合法性审核意见的，应在提请制定部门集体审议时详细说明理
由和依据。
集体讨论决定
5.10.1 未经合法性审核、公平竞争审查或者经审核审查不符合的，不应进行集体讨论。
5.10.2 行政规范性文件应当经制定部门办公会议审议通过，并由主要负责人签发。
5.10.3 集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不
同意见要如实载明。
签署公布
5.11.1 行政规范性文件由主要负责人签发后，应当统一登记、统一编号、统一印发：
a) 统一登记。起草机构应当在行政规范性文件签发后及时报送办公机构。由办公机构统一登记，
建立行政规范性文件管理台账，及时准确反应行政规范性文件登记状况；
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b) 统一编号。行政规范性文件发文时应当使用单独的发文编号；
c) 统一印发。行政规范性文件由办公机构统一印发，并通过门户网站等方式向社会公布。
5.11.2 行政规范性文件印发后，应当通过政府公报、政府网站、政府新媒体、报刊、广播、电视、公
示栏等方式向社会公开发布，不应以内部文件形式印发执行。未向社会公布的行政规范性文件不应作为
行政管理的依据。
5.11.3 行政规范性文件自公布之日起 30 日后施行，公布后立即施行的，应当作出书面说明，列明立
即施行的理由。
5.11.4 行政规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的除外。
备案
5.12.1 行政规范性文件印发 5 日内，起草机构应将文件制定过程的所有资料形成档案，报送办公机
构。
5.12.2 办公机构应当在文件公布之日起 15 日内报送本级人民政府备案。
5.12.3 行政规范性文件备案应提交备案报告一份、正式文本两份、起草说明两份及其他相关资料，同
时提交电子文本。
6 行政规范性文件管理
行政规范性文件实施后评估
6.1.1 适用评估的具体情形
行政规范性文件实施后，有下列情形之一的，应当组织进行评估：
a) 依据的法律、法规、规章和政策被修改、废止或实际情况发生重大变化，导致原有规定与之不
相适应的；
b) 有效期届满前 6 个月内的；
c) 拟上升为政府规章或地方性法规的；
d) 公民、法人或其他组织提出较多意见，可能存在合法性、合理性问题的；
e) 人大代表、政协委员提出较多意见的；
f) 人民法院生效裁判文书认定行政规范性文件不合法并向制定机关提出处理建议的；
g) 制定部门认为应当开展评估的其他情形。
6.1.2 评估标准
行政规范性文件实施后评估应当依照合法性、合理性、可操作性、规范性、实效性标准进行。
6.1.3 评估后续处理
6.1.3.1 文件起草机构对行政规范性文件完成评估后应出具评估报告，行政规范性文件实施后评估结
论应当作为行政规范性文件继续执行、修改、废止或宣布失效的重要依据。
6.1.3.2 经过评估，认为需要继续执行、修改、废止或宣布失效的，应严格按照《山西省行政规范性
文件制定与监督管理办法》等有关规定，做好评估后“三统一”和报送备案工作。
行政规范性文件动态清理工作
6.2.1 行政规范性文件修改情形
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有下列情形之一的，行政规范性文件应及时修改：
a) 部分内容与法律、法规、规章、上级政策文件规定不一致或相抵触的；
b) 违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或违法规定行政收费事项以及其他不应由行政规范性
文件设定的事项的；
c) 违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务的；
d) 违反公平竞争审查标准的；
e) 部分内容不适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要的；
f) 调整的法律关系已经发生变化的；
g) 部分内容的可操作性不强，需要予以细化和完善的；
h) 其他应予以修改的情况。
6.2.2 行政规范性文件废止或宣布失效情形
有下列情形之一的，行政规范性文件应及时废止或宣布失效：
a) 依据的法律、法规、规章、上级政策文件已被废止或宣布失效的；
b) 主要内容与新制定或修订的法律、法规、规章、上级政策文件相抵触或被其涵盖的；
c) 主要内容不适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要的；
d) 调整对象已消失或调整的法律关系发生重大变化的；
e) 新的行政规范性文件已取代旧的行政规范性文件；
f) 其他需要废止或宣布失效的情形。
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附 录 A
（资料性）
不纳入行政规范性文件及其他文件认定细则
A.1 以下情形不纳入行政规范性文件：
a) 使用党委（党组）文号的文件；
b) 各类涉密文件；
c) 会议文件（包括会议通知、纪要、讲话材料）；
d) 商洽性工作函；
e) 工作规划、计划、要点（经济和社会发展等方面的重要规划属于重大行政决策，应进行合法性
审查）；
f) 工作考核、检查、行政追责等方面的文件；
g) 行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制规定；
h) 人事任免及工作表彰、通报；
i) 成立工作领导小组、协调机构等通知；
j) 突发公共事件应急预案；
k) 行业技术标准类文件、技术操作规程；
l) 单纯转发上级行政规范性文件的文件（但转发同时提出具体实施措施或者补充意见，并直接涉
及不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务的，属于行政规范性文件）；
m) 就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政
确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；
n) 仅对行政事业单位、行政事业编制人员和其他财政供养人员权利义务作出管理规定的文件;
o) 公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
p) 其他不纳入行政规范文件的情形。
A.2 其他特别情形文件的认定：
a) 行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件，是批转机关的行政规范性文件；政府工作部门
经过本级政府同意后以本部门名义发布的行政规范性文件，是部门行政规范性文件；
b) 行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件，不是本行政机关的行政规范性文件；但转
发上级行政机关的行政规范性文件同时提出具体实施措施或补充意见，涉及不特定的公民、法
人或者其他组织的权利义务的，是本行政机关的行政规范性文件；
c) 行政机关对本行政机关行政处罚、行政许可等进行裁量细化量化的规定，是行政规范性文件；
但行政机关指导下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，不是行政
规范性文件；
d) 行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，不是行政规范性文件；但此类方案
的内容如涉及不特定公民、法人或其他组织的权利义务的，是行政规范性文件；
e) 行政机关的指导意见原则上不是行政规范性文件，但文件内容涉及不特定的公民、法人或其他
组织的权利义务的，是行政规范性文件；
f) 行政机关的批复原则上不是行政规范性文件，但批复的内容对批复机关管辖范围内的同类事
项具有普遍适用性，并涉及不特定公民、法人或其他组织的权利义务的，是行政规范性文件；
g) 关于宣布行政规范性文件继续有效、废止或失效的文件，不是行政规范性文件。
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附 录 B
（规范性）
行政规范性文件制定流程
行政规范性文件制定流程见图B.1。
图B.1 行政规范性文件制定流程
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附 录 C
（资料性）
征求意见汇总表
征求意见汇总表见表C.1。
表C.1 征求意见汇总表
共收到反馈意见 条。其中采纳 条，部分采纳 条，不予采纳 条，无意见 条。
序号 单位名称 提出的意见建议 是否采纳 采纳/不采纳 理由及依据












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