ICS 03.160 14
CCS A 00
山
西 省 地 方 标 准
DB 14/T 3102—2021
市场监督管理
行政规范性文件合法性审核规范
2024 - 09 - 14 发布
2024 - 12 - 14 实施
山西省市场监督管理局 发 布
DB 14/T 3102—2021
目
次
前言 ................................................................................. II
1 范围 ............................................................................... 1
2 规范性引用文件 ..................................................................... 1
3 术语和定义 ......................................................................... 1
4 基本要求 ........................................................................... 1
5 合法性审核范围 ..................................................................... 1
6 合法性审核机构 ..................................................................... 2
7 合法性审核内容 ..................................................................... 2
8 合法性审核程序 ..................................................................... 5
9 合法性审核意见 ..................................................................... 6
10 档案管理 .......................................................................... 7
附录 A（资料性）行政规范性文件起草说明格式 ............................................. 8
附录 B（资料性）行政规范性文件合法性审核意见格式 ....................................... 9
附录 C（资料性）市场监管行政规范性文件合法性审核工作流程 .............................. 10
I
DB 14/T 3102—2021
前
言
本文件按照GB/T 1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定
起草。
本文件由山西省市场监督管理局提出、组织实施和监督检查。
山西省市场监督管理局对标准的组织实施情况进行监督检查。
本文件由山西省市场监管法治监督标准化技术委员会（SXS/TC57）归口。
本文件起草单位：玖零零幺质量研究院（山西）有限公司、山西省市场监督管理局。
本文件主要起草人：李志强、王敬、李悦、琚玉芳、苗丽娟、姜浩。
II
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市场监督管理 行政规范性文件合法性审核规范
1 范围
本文件规定了山西省市场监管领域行政规范性文件合法性审核的术语和定义、基本要求、合法性审
核范围、合法性审核机构、合法性审核内容、合法性审核程序、合法性审核意见、档案管理要求。
本文件适用于山西省市场监管领域行政规范性文件合法性审核工作。
2 规范性引用文件
本文件没有规范性引用文件。
3 术语和定义
下列术语和定义适用于本文件。
行政规范性文件
行政规范性文件是指除政府规章外，各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、县级以上人
民政府派出机关、实行垂直管理的部门和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织，依照
法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束
力，在一定期限内反复适用的公文。
合法性审核
合法性审核机构依照有关规定和程序，对拟制发的行政规范性文件的制定主体、权限、形式、程序、
内容是否符合法律、法规、规章及相关规定进行审核的行为。
4 基本要求
明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序等，建立健全程序完备、权责一致、相互衔
接、运行高效的合法性审核机制。
确保所有行政规范性文件均经过合法性审核，未经合法性审核或者经合法性审核不合法的文件，
不应提交集体审议。不应以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
5 合法性审核范围
凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，均要纳入合法性审核范围。
认定行政规范性文件主要取决于文件内容，即判断文件内容是否同时具备外部适用性、普遍适用
性、反复适用性等特征：
—— 外部适用性。行政规范性文件的内容为制定部门对外履行行政管理职责事项，涉及公民、法
人或其他组织权利义务；
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—— 普遍适用性。行政规范性文件对符合适用条件的不特定的公民、法人或其他组织都具有普遍
约束力；
—— 反复适用性。行政规范性文件在其有效期内可以反复适用。
以下情形不纳入审核范围：
—— 使用党委（党组）文号的文件；
—— 各类涉密文件；
—— 会议文件（包括会议通知、纪要、讲话材料）；
—— 商洽性工作函；
—— 工作规划、计划、要点（经济和社会发展等方面的重要规划属于重大行政决策，应进行合法
性审查）；
—— 工作考核、检查、行政追责等方面的文件；
—— 行政部门内部执行的管理规范、工作制度、机构编制规定；
—— 人事任免及工作表彰、通报；
—— 成立工作领导小组、协调机构等通知；
—— 突发公共事件应急预案；
—— 行业技术标准类文件、技术操作规程；
—— 单纯转发上级行政规范性文件的文件（但转发同时提出具体实施措施或者补充意见，并直接
涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务的，属于行政规范性文件）；
—— 就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行
政确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；
—— 仅对行政事业单位、行政事业编制人员和其他财政供养人员权利义务作出管理规定的文件；
—— 公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
—— 其他不纳入行政规范性文件范围的情形。
下列文件原则上不属于行政规范性文件，但文件内容直接涉及不特定的公民、法人和其他组织的
权利、义务的，应进行合法性审核：
—— 工作方案；
—— 指导意见。
6 合法性审核机构
县级以上市场监督管理部门制定的行政规范性文件由其明确的审核机构负责合法性审核。以县级
以上地方人民政府及其办公机构名义印发的行政规范性文件，或者由县级以上市场监督管理部门起草、
报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，应先由起草部门审核机构进行审核，再由
政府审核机构进行审核。
行政规范性文件起草机构以及其他相关单位应配合审核机构做好行政规范性文件的合法性审核工
作。
7 合法性审核内容
制定主体与制定权限审核
7.1.1 审核机构应根据 7.1.2-7.1.3 的要求，对文件制定主体与制定权限进行审核。
7.1.2 市场监督管理行政规范性文件制定主体应为县级以上市场监督管理部门以及法律法规规章授权
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的具有管理公共事务职能的组织。除法律、法规、规章另有授权外，下列主体不应制定行政规范性文件：
—— 临时机构；
—— 议事协调机构；
—— 部门派出机构；
—— 部门内设机构和其下属单位；
—— 受市场监督管理部门委托管理公共事务的组织（在委托权限内）。
7.1.3 应依据法律法规规章、“三定”方案等，对是否超越市场监督管理部门法定职权进行审核。
文件形式审核
7.2.1 名称
7.2.1.1 行政规范性文件可根据需要使用“决定”“办法”“规定”“细则”“意见”等名称，不应
使用“条例”“批复”“报告”等名称。
7.2.1.2 为实施法规、规章和上级行政部门制定的行政规范性文件，可冠以“实施”一词。
7.2.1.3 市场监督管理部门制定的行政规范性文件，标题中不应冠以本行政区域名称。
7.2.2 体例
7.2.2.1 行政规范性文件可以用条文形式或者段落形式表述。行政规范性文件的名称为“规定”、“办
法”、“细则”的，一般用条文形式表述。
7.2.2.2 行政规范性文件应载明施行日期。文件规定的施行日期应自文件公布之日起 30 日之后，但因
保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行
的，可以自公布之日起施行。
7.2.2.3 行政规范性文件应注明有效期，有效期一般不超过五年，试行、暂行的行政规范性文件，有
效期一般不超过两年。法律法规规章另有规定的，从其规定。
7.2.2.4 针对以前就同一事项制定的相关行政规范性文件，应就如何处理进行明确，对与行政规范性
文件草案内容基本相同或者抵触的现行行政规范性文件，应在行政规范性文件内容中规定废止性条款。
7.2.2.5 不应授予非文件制定部门以文件解释权。
制定内容审核
7.3.1 应审核是否与法律、法规、规章和国家政策相抵触，包括但不限于：
—— 上位法（政策）允许的行为，文件草案予以禁止的；
—— 上位法（政策）禁止的行为，文件草案予以允许的；
—— 上位法（政策）规定必须的行为，文件草案作出了任意的规定；
—— 文件草案规定了应由法律、法规或规章规定的事项；
—— 文件草案缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利
主体范围；
—— 文件草案限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利
范围；
—— 文件草案扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；
—— 文件草案扩大、缩小或变更上位法（政策）规定的执法主体、执法主体的执法权限或执法程
序的；
—— 文件草案增加或者减少上位法规定的违法行为构成要件的；
—— 文件草案扩大或者缩小违法行为的范围的；
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—— 扩大或缩小特定术语的内涵、外延，引起不同法律后果的。
7.3.2 应审核是否存在违法设立行政许可事项，包括但不限于：
—— 将禁止事项转变为行政许可；
—— 以审批、批准、登记、同意、要求备案等名目变相设立行政许可；
—— 自行增加办理行政许可事项的程序或者条件；
—— 扩大或者缩小法定的行政许可事项范围；
—— 在其他实施主体实施的行政许可事项中增加前置许可或者程序环节。
7.3.3 应审核是否存在违法设立行政处罚事项，包括但不限于：
—— 自行设立、变更或者取消行政处罚；
—— 扩大或者缩小行政处罚的范围、幅度；
—— 上位法未设立行政处罚的情况下，冠以“依法”二字变相设立行政处罚事项。
7.3.4 应审核是否存在违法设立行政强制事项，包括但不限于：
—— 自行设立行政强制措施；
—— 自行变更行政强制程序；
—— 扩大或者缩小行政强制范围、幅度；
—— 自行延长或者缩短行政强制期限。
7.3.5 应审核是否存在违法设立行政收费事项，包括但不限于：
—— 自行设定、变更、取消或者暂停收费项目；
—— 提高收费标准；
—— 扩大收费范围、对象；
—— 延长收费期限；
—— 违法违规减少、免除或者延缓收费。
7.3.6 应审核是否存在无法律、法规、规章依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益、增加其义
务的情形，包括但不限于：
—— 增加禁止事项、变更禁止行为种类、转换表述变相缩减范围；
—— 超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项。
7.3.7 应审核是否存在违法设立行政征收、征用事项。
7.3.8 应审核是否存在无法律、法规、规章、国务院决定依据设立证明事项，要求出具循环证明、重
复证明、无谓证明等情形。
7.3.9 应审核是否存在侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。
7.3.10 应审核是否存在无法律、法规、规章依据作出增加本部门行政权力事项或者减少本部门法定职
责的情形。
7.3.11 应审核是否违反公平竞争规定，包括但不限于：
—— 含有排除或者限制公平竞争内容的措施；
—— 违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件。
7.3.12 应审核是否对党委、人大、政协、监察委员会、人民法院、人民检察院职权范围的事项作出规
定。
7.3.13 依法需要审核的其他内容。
制定程序审核
7.4.1 评估论证
7.4.1.1 通过书面审核等方式，对于起草机构是否依法开展评估论证及其程序完备性进行审核。
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7.4.1.2 起草机构应对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该行政规范性文件是
否符合法律、法规、规章和国家政策、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。
7.4.1.3 对专业性、技术性较强的行政规范性文件，应组织相关领域专家进行论证。评估论证结论应
在文件起草说明中写明，作为制定行政规范性文件的重要依据。
7.4.2 征求意见
7.4.2.1 通过书面审核等方式，对于起草机构是否依法开展征求意见及其程序完备性进行审核。
7.4.2.2 起草行政规范性文件，应广泛征求相关部门、公民和其他组织的意见。听取意见可采取书面
征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。
7.4.2.3 除依法需要保密外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响
的行政规范性文件，应向社会公开征求意见。起草机构可通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、
电视等便于群众知晓的方式，公开文件草案及其说明等材料，并明确意见反馈的渠道和期限，期限不宜
少于 7 个工作日。
7.4.2.4 涉及特定团体、行业利益或与企业生产经营密切相关的，起草机构应组织听取有关社会团体、
企业和行业协会、商会的意见，并根据需要征求有关人大代表及政协委员的意见。
7.4.3 紧急情况程序变更情况
因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定部门主要负责人批准，制定程序可以简化。
8 合法性审核程序
提交材料
8.1.1 起草机构应报送审核材料，包括但不限于：
—— 合法性审核送审函；
—— 行政规范性文件纸质文本及电子文本；
—— 行政规范性文件草案送审稿的起草说明，格式见附录 A，内容应包括制定文件的必要性和可
行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草情况、有关方面
意见的协调处理情况；
—— 文件制定所依据的法律、法规、规章、行政规范性文件以及上级机关有关规定；
—— 征求意见的相关材料；
—— 法律顾问审核意见。
8.1.2 征求意见的相关材料，包括但不限于：
—— 面向社会征求意见的，应有向社会征求意见的时间和方式及意见汇总材料；
—— 征求有关部门意见的，应有有关部门反馈的书面意见；
—— 与企业生产经营密切相关的，应有听取相关企业和行业协会、商会意见的汇总材料；
—— 涉及重大公共利益和群众切身利益，召开听证会征求意见的，应有听证笔录材料；
—— 涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强，组织有关专家咨询论证的，应有专家咨
询论证意见书。
8.1.3 内容涉及市场经济活动的，应提供公平竞争审查意见。
8.1.4 由市场监督管理部门牵头，与其他部门联合发文的，应提供其他部门的合法性审核意见。
8.1.5 文件草案拟提请同级人民政府发布的，提请政府审核机构合法性审核时，还应提交以下材料：
—— 送审公函；
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—— 起草部门审核机构对文件草案的合法性审核意见，格式参见附录 B。
初步审核
8.2.1 审核机构应按照本文件第 5 章的要求审核送审文件是否属于行政规范性文件合法性审核范围，
属于合法性审核范围的，进入合法性审核程序；不属于合法性审核范围的，退回报送材料。
8.2.2 应对材料的完备性、规范性进行初步审核，不符合本文件 8.1 要求的，应退回起草机构，并要
求在规定时间内补充材料或者说明情况。
依法审核
8.3.1 审核机构按本文件第 7 章的要求对行政规范性文件的制定主体与制定权限、文件形式、制定内
容、制定程序进行审核。
8.3.2 审核方式
审核机构进行合法性审核，根据实际需要，可采取下列工作方式：
—— 书面审核；
—— 要求起草机构、承办机构进行说明；
—— 组织相关领域专家、法律顾问、公职律师进行法律咨询或者论证。
8.3.3 审核期限
8.3.3.1 除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级部门的紧急命令和决定需要立即制定实施
行政规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于 5 个工作日；对内容复杂、争议较大或者涉及其他
重大问题的，可延长审核时间，但最长不应超过 15 个工作日。
8.3.3.2 送审材料不全的，审核机构应一次性告知送审部门，审核时间自送审材料补齐之日起算。
8.3.3.3 起草机构根据审核机构的审核意见修改后，文件内容有重大调整，应再次提交审核机构合法
性审核，审核期限应重新计算。
审核意见
审核机构应按本文件第 9 章的要求提出审核行政规范性文件合法性意见。
归档
审核机构应按本文件第 10 章的要求对涉及合法性审核的材料进行归档，并及时形成纸质、电子档
案资料。
合法性审核机构对行政规范性文件审核流程，见附录 C。
9 合法性审核意见
审核机构应根据不同情形提出审核意见：
a) 文件送审稿制定程序、内容符合法律、法规、规章、国家政策规定的，通过合法性审核；
b) 文件送审稿不属于制定部门权限范围的，建议不予制定；
c) 文件制定程序不符合法律、法规、规章规定的，建议履行完善相关程序；
d) 文件送审稿相关内容，法律、法规、规章未作规定，但符合法律原则、国家政策或改革发展方
向的探索性改革决策事项，明示法律风险；
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e) 文件送审稿内容不符合法律、法规、规章、国家政策的，提出不合法的审核或修改意见。
f) 审核工作完毕后，在规定时限内形成合法性审核意见书。
行政规范性文件合法性审核意见书应包含以下内容：
—— 审核机构对行政规范性文件的合法性审核意见；
—— 审核机构对行政规范性文件的修改意见和理由等；
—— 审核机构对行政规范性文件后续集体审议、公开发布等程序作出提示告知。
起草机构应根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草机
构未完全采纳合法性审核意见的，应在提请制定部门审议时详细说明理由和依据。
起草部门拟将行政规范性文件草案提请属地政府发布的，起草部门的审核机构应对文件草案进行
合法性审核，出具意见并由起草部门负责人集体讨论决定形成送审稿，再提请属地政府审议。
10 档案管理
应建立行政规范性文件合法性审核档案，档案管理应遵循统一领导、集中管理原则，
合法性审核材料应按年度归档，宜一件一卷，材料过多的可一件数卷。
合法性审核档案宜包含以下材料：
—— 合法性审核送审函；
—— 行政规范性文件送审稿、起草说明、评估论证、征求意见汇总及意见采纳表、制定依据等相
关报审材料等；
—— 审核机构审核过程性材料；
—— 审核机构合法性审核意见等。
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附 录 A
（资料性）
行政规范性文件起草说明格式
关于《××××》（送审稿）的起草说明
现将《×××××××××××××××》（送审稿）有关情况说明如下：
一、制定文件的依据及必要性
简述拟出台该文件的背景、必要性等情况。
二、拟解决的主要问题和采取的主要措施
概述该文件主要解决的问题或目的。简要说明文件中主要条款的内容及涉法依据。凡是涉及行政相
对人权利义务的条款，需说明其依据的法律、法规、规章的具体条文或国家、省级有关政策措施的具体
内容。
三、起草过程及征求意见情况
该文件×年×月开始由×部门进行必要性、可行性等内容的调研论证（或×年×月×日组织专家进
行必要性和可行性论证或进行风险评估）。经征求有关内设机构、直属单位、下级部门，有关部门，企
业和行业协会，以及社会公众意见，共收到×条意见，采纳×条，部分采纳×条，不采纳×条，不采纳
意见已沟通协调一致(意见采纳情况附后)。
注： 适用于提请合法性审核机构进行行政规范性文件合法性审核时报送。
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附 录 B
（资料性）
行政规范性文件合法性审核意见格式
表 B.1 ×××市场监督管理局行政规范性文件合法性审核意见书
市监规审〔 〕 号
文件名称 《××××》（送审稿）
文件类型 代起草行政规范性文件/本部门行政规范性文件
送审机构 经办人 送审日期
审核机构 审核人 审核日期
审核意见 审核人： 年 月 日
审核机构 负责人意见 审核机构负责人： 年 月 日
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附 录 C
（资料性）
市场监管行政规范性文件合法性审核工作流程
行政规范性文件合法性审核工作流程图见图C.1。
图C.1 市场监管行政规范性文件合法性审核工作流程图
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参考文献
[1] 山西省行政规范性文件制定与监督管理办法（山西省人民政府令第274号）
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